ייעוץ וחקיקה (משרד המשפטים) | היסטוריה

היסטוריה

כבר בשנתה הראשונה של מדינת ישראל, פעלו תחת היועץ המשפטי לממשלה מחלקות שעסקו בחקיקה ובייעוץ. בשנת 1958 נערך שינוי ארגוני בו הוקמה "מחלקת משפט אזרחי". ידין מונה לעמוד בראשה ותפקידו הוגדר "משנה ליועץ המשפטי לממשלה למשפט אזרחי". בשנת 1978 נערך שינוי ארגוני נוסף במסגרתו הוקמהמחלקה חדשה שייעודה להתמקד במשפט הפלילי ובמקביל הועמד בראשות מחלקת ייעוץ "המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לעניין ייעוץ". לאחר מכן הוגדר גם תפקידו של העומד בראש מחלקת חקיקה "משנה ליועץ המשפטי לממשלה לעניין חקיקה". בשנת 1980 מונה משנה ליועץ המשפטי לממשלה למשפט עברי. בשנת 1988 שמשו בפועל ארבעה משנים ליועץ המשפטי לממשלה - ראשי מחלקות: חקיקה, ייעוץ, משפט עברי ותפקידים מיוחדים.[2]

בשנת 1995 הוקמה מחלקת "תפקידים מיוחדים".[3] בשנות ה-2000 הוקמו שתי מחלקות נוספות: המחלקה הכלכלית והמחלקה הבינלאומית אשר גם בראש כל אחת מהן עומד משנה ליועץ המשפטי מלממשלה. בשנת 2017 בוצע ארגון מחדש של כלל המחלקות, במסגרתו שונה שמם של חלק מהמחלקות, הוקמה מחלקת "ניהול ותפקידים מיוחדים" והאגף הכולל את כל המחלקות נקרא ייעוץ וחקיקה.

המחלקות ההיסטוריות

חקיקה

בתחילת דצמבר 1947 הטילה הסתדרות עורכי הדין על 4 חברים בה ליזום צעדים ראשונים לקראת החקיקה במדינה העצמאית. ואלו בחרו "מועצה משפטית" בה 31 משפטנים בראשות דב יוסף שהתחלקה למחלקות רבות שאחת מהן נועדה להכין ולעבד את החומר המשפטי ולהתאימו למצב החדש.[4] בינואר 1948 פעלה הלכה למעשה "מחלקת חקיקה" שהכינה את החומר התחיקתי לקראת הכרזת המדינה.[5] המחלקה עסקה בהכנת חוקים שיזם משרד המשפטים וניהלה משא ומתן עם משרד הממשלה על חוקים אותם יזמו. המחלקה הייתה אחראית גם על הניסוח הסופי של כל הצעת חוק ושל כל חקיקת משנה ובכלל זה להשתתף בישיבות הוועדה של הגוף המחוקק. בנוסף הייתה המחלקה אחראית על הוצאת העיתון הרשמי "רשומות".[6] בסוף 1949 הוגדרה אחריות מחלקת חקיקה בצורה פשוטה ורחבה "ליווי כל הצעת חוק מרגע שנולדה היוזמה ועד לכניסת החוק לתוקף". לאחריות המחלקה נוספה עריכת משפט משווה בכל הנוגע לחקיקת משנה.[5] בשנתה הראשונה ניסחה המחלקה 97 פקודות של מועצת המדינה הזמנית ו-29 חוקים של הכנסת; השתתפה בניסוח 21 חוקי משנה וחוקי עזר בתקופת הממשלה הזמנית, ו-136 בתקופת הממשלה הנבחרת.[6] אורי ידין מתאר ביומנו את ההתרגשות ששררה במחלקה באותם ימים: "עוד 8 ימים נשארו. מתקרב היום הגדול בו אנו עתידים להיות למדינה. האם נהיה מוכנים? אנו, כולנו, בלבותינו, מחשבותינו, ואנו העמלים על הכנת הח[ו]ק הראשון, אכן רק ח[ו]ק מעבר לסדרים זמניים, אך יחד עם זאת ח[ו]ק ראשון של מדינת יהודים זה קרוב לאלפיים שנה. העבודה נעשית דחופה, נעשית קדחתנית יותר ויותר..."[7] משה זילברג ביקר את נוסח החוקים וכתיאורו של ידין: "הפך כל מילה הנה והנה והתמסר מאוד לעניין. קשה היה לרסן את הרוח התוססת שבו... מידי פעם התפרץ והפליג על גלי המליצה אך לבסוף נתן תרומה חשובה"[8] ב-10 במאי (5 ימים לפני הכרזת העצמאות) הוגשה טיוטת מגילת העצמאות לביקורת המחלקה שהכניסה בה תיקונים ממשיים בהם השמטת גבולות החלוקה..[9] ב-12 במאי כבר נודעה למחלקה חשיבות ציבורית, שבאה לידי ביטוי בבקשתו של מזכיר אגודת העיתונאים לערוך מסיבת עיתונאים בה תוסבר עבודת המחלקה.[10] כבר ב-16 במאי השתתפו שנים מחברי המחלקה בישיבת מועצת המדינה הזמנית, במעמד של "עוזרי שר המשפטים".[11]

בסוף מאי 1948, שבועיים בלבד לאחר הכרזת העצמאות, נקרא חיים כהן ששהה בירושלים הנצורה להופיע לפני שר המשפטים שפעל אז בתל אביב. כהן היה מהראשונים שנסעו בדרך בורמה, כשהגיע למשרד המשפטים הציע לו השר לנהל את "מחלקת חקיקה" שהייתה אחת מארבע המחלקות שהרכיבו את משרד המשפטים, וכהן קיבל את התפקיד בהתלהבות.[12] ביוני הוקמה "מחלקת חקיקה" באופן פורמלי, תוך ויכוח בתוך משרד המשפטים האם מחלקת חקיקה תהיה תחת היועץ המשפטי לממשלה או שתהיה כפופה לשר עצמו.[13] לאחר חודש בתפקיד, בו נתגלו כישוריו של כהן, הטיל עליו ראש הממשלה עצמו את תפקיד פרקליט המדינה ומנהל משרד המשפטים, ולמנהל מחלקת חקיקה מונה אורי ידין.[12] במהלך יוני אישר פנחס רוזן חלוקה ראשונית של מחלקות משרד המשפטים שיזם חיים כה, לאחריה עמד ידין בראש מחלקת חקיקה שכללה מלבדו רק שני עוזרים ומזכירה[14] ידין נכנס לתפקידו באופן רשמי ב-1 ביולי.[15] ידין תיאר באותו יום את ניהול מחלקת חקיקה: "אני רואה בעבודה זו את אחד התפקידים הנכבדים ביותר שיש למלא בכל מערכת השלטון של המדינה".[15]

" התאחדות הנשים לשוויון זכויות" פנתה לשר המשפטים בדרישה "לתקן עוול היסטורי" ולמנות ב"מחלקת חקיקה" היוקרתית מספר ניכר של נשים. השר הביע את הסכמתו, אך בפועל נשים שולבו רק במחלקות אחרות (נחשבות פחות) של משרד המשפטים.[16] מידי בוקר היה מנהל "מחלקת חקיקה" מגיע ללשכת שר המשפטים לדיון בעניינים השוטפים. בכל יום שישי הגיש מנהל "מחלקת חקיקה" לשר דו"ח שבועי מודפס.[17] באמצע יולי נערכה במשרד המשפטים ישיבה של כלל היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה, בה הנחה שר המשפטים שכל ענייני החקיקה ירוכזו אך ורק בידי מחלקת החקיקה של משרד המשפטים.[18] בסוף יולי צורף למחלקה חיים יוסף צדוק[19] ולאחר מכן גם משה לנדוי[20]

ייעוץ

במהלך יוני 1948 אישר פנחס רוזן חלוקה ראשונית של מחלקות משרד המשפטים שיזם חיים כהן, לאחריה פעלה מחלקת ייעוץ, בראשה עמד בייקר.[14] מאז הקמתה, מחלקת ייעוץ העניקה מענה לשאלות משפטיות של משרדי הממשלה ובמקביל בדקה אם משרדי הממשלה פועלים כדין. בנוסף המחלקה סייעה ליועצים המשפטיים של משרדי הממשלה השונים, והייתה אחראית לתיאום פעולותיהם. עד שנת תש"י הוכנו במחלקה מעל 300 חוו"ד שביססו את המשפט הישראלי המתהווה.[21]

בשנת 1978, הועמד בראשות מחלקת ייעוץ משנה ליועץ המשפטי לממשלה. בשנת 1988 הייתה המחלקה אחראית גם למתן חוות דעת משפטית לתאגידים ציבוריים ולחברות ממשלתיות, ושמשה גורם מסייע ומדריך ליועצים המשפטיים בכל שירות המדינה. חילוקי דעות משפטיים בין משרדי ממשלה שונים, הובאו לפני משפטני המחלקה שלעיתים אף שמשו בהם בוררים. בנוסף המחלקה טיפלה בתלונות ציבור על פעולה של רשות שנעשתה בניגוד לחוק והשיבה לפניות ציבור בדבר ההיבטים המשפטיים של פעולות הרשויות.[22]

משפט עברי

המחלקה למשפט עברי הוקמה בתמוז תש"ח כמחלקה עצמאית במשרד המשפטים,[23] אך ב-1950 כבר נכללה המחלקה בין מחלקות היועץ המשפטי לממשלה.[24]

המחלקה נקראה "המכון לחקר החוק העברי" ותפקידה היה "להכין קודיפיקציה של משפט התורה" ובכלל זה "לבדוק את התחיקה השוטפת לאור המשפט העברי המקורי, ולעזור למשרד המשפטים לבנות את התחיקה של מדינת ישראל על יסודות המסורת" וכן "להכין הצעות שיטתיות של ספרי חוקים בשטח המשפטי והדיון האזרחי. בנוסף הוטל על המחלקה "לשמש מרכז לכל חוקרי החוק העברי ולהוציא כתב עת ייעודי. בשנותיה הראשונות השתתפה המחלקה בהוצאת כתב העת יבנה[23] עובדי המחלקה היו בעלי השכלה תורנית ואקדמאית.[25]

בשנת 1980 מונה נחום רקובר למשנה ליועץ המשפטי לממשלה למשפט עברי. לאחר פרישתו של רקובר לא מונה משנה חדש לעניין משפט עברי.

נוסח החוק

עם קום המדינה מחלקת חקיקה הייתה אחראית גם על נוסח החוקים. הדפסת העיתון הרשמי על ידי המחלקה נדחתה בשבועות הראשונים בשל האזעקות התכופות.[26] עם הדפסת תרגום בערבית לעיתון הרשמי, התנהל ויכוח בין אורי ידין ראש מחלקת חקיקה שתבע לכתוב בראש הגיליון שזהו "תרגום מהמקור בערבית" לבין שר המשפטים שהתנגד לכך. העניין הועבר להכרעת ראש הממשלה שקיבל את הצעת ידין.[27]

עקב העומס הרב שהוטל על מחלקת חקיקה, באוקטובר 1948 הוקמה מחלקה עצמאית "נוסח החוק", שכללה את "הועדה למונחי המשפט" בה היו חברים 23 שופטים עורכי דין וחברי וועד הלשון. באפריל 1949 הועברה אליה האחריות על רשומות.[28] ב-1949, לבקשת שגרירים ישראלים בחו"ל ושגרירים זרים בישראל, החלה המחלקה לתרגם את החוקים לאנגלית ולצרפתית.[25]

תכנון משפטי

ב-1 ביולי 1949 הוקמה כמחלקה עצמאית "מחלקת התכנון המשפטי" במטרה לטפל בחוקים מרכזיים כדוגמת: סד"א, סד"פ, חוק העונשין וחוק הקרקעות.[5]תפקיד המחלקה הוגדר "הכנת חקיקה מקיפה לטווח הארוך, שתחליף את החוקים העות'מאנים והמנדטורים בשיטה משפטית ישראלית, מקורית ועצמאית" . בתשי"ב הועמד בראש המחלקה אורי ידין שניהל קודם לכן את מחלקת חקיקה.[29]

המשנים ליועץ המשפטי לממשלה לדורותיהם

דיוקן שם משנה ליועמ"ש לעניין תקופת כהונה תפקידים נוספים
- צבי עלי בקר ייעוץ 1948 - 1950 נשיא בית המשפט המחוזי בירושלים
- גד קטרון חקיקה
חקיקה פיסקאלית
1954–?
להשלים
רשם הפטנטים
היועץ המשפטי של ועדת הכספים
- אורי ידין תכנון המשפט 1954–1966 פרופסור בפקולטה למשפטים של אוניברסיטה העברית בירושלים
מייסד ועורך ראשי של כתב העת The Israel Law Review
- זאב שר ייעוץ 1970 - 1973 רשם הפטנטים
היועץ המשפטי של הכנסת
היועץ המשפטי של בנק ישראל
Misha Cheshin.jpg מישאל חשין ייעוץ (ציבורי) 1973–1978 מרצה למשפטים באוניברסיטה העברית
שופט בית המשפט העליון
- מאיר גבאי ייעוץ (מסחרי) 1973–?
- יורם בר סלע ייעוץ 1978–1987
- יהודית קרפ ייעוץ לתפקידים מיוחדים
תפקידים מיוחדים
משפט פלילי
1978-1996
1996-
–2003
חברת המועצה של הקרן החדשה לישראל
יו"ר ועדת ההיגוי של "תוכנית המשפטנים" של הקרן
חברת המועצה של יש דין.
- שלמה גוברמן חקיקה 1982–1993
Nahum Rakover.jpg נחום רקובר משפט עברי 1982–1989 ראש מורשת המשפט בישראל
נשיא מכללת תלפיות
- יצחק אליאסוף ייעוץ 1987–1989 שופט בית הדין הארצי לעבודה
- ברוך אברהמי תפקידים מיוחדים 1989– 1996 בעליו של "משרד עורכי הדין ברוך אברהמי", פרשן משפט בעיתון מעריב[30]
- טנה שפניץ ייעוץ במשפט אזרחי 1990–2005 יו"ר הוועדה למניעת ניגוד עניינים
Elyakim Rubinstein High court judge.JPG אליקים רובינשטיין ייעוץ 1992 היועץ המשפטי לממשלה
שופט בית המשפט העליון
Menimazuz 2.jpg מני מזוז ייעוץ 1994–2004 היועץ המשפטי לממשלה
שופט בית המשפט העליון
מנחם פינקלשטיין.jpg מנחם פינקלשטיין חקיקה 1995 שופט והמשנה לנשיא בית הדין הצבאי לערעורים
- יהושע שופמן חקיקה 1994–2009
- דוידה לחמן–מסר משפט כלכלי-פיסקלי 1995–2007
- לבנת משיח תפקידים מיוחדים 2003–2007
- מלכיאל (מייק) בלס ייעוץ 2004–2012
- שביט מטיאס משפט בינלאומי 2004–2013
- שרית דנה משפט אזרחי 20052013 יו"ר מועצת שמאי המקרקעין
- אורית קורן חקיקה 2007–2015
- רחל גוטליב משפט פלילי 2007–2011
עו"ד שי ניצן.jpg שי ניצן תפקידים מיוחדים 20122013 פרקליט המדינה