חוק יסוד: נשיא המדינה | תפקידים וסמכויות

תפקידים וסמכויות

תפקידים טקסיים

לנשיא המדינה שורה של תפקידים טקסיים:

  • חתימה על חוקי המדינה ועל אמנות שאישרה הכנסת.
  • מילוי תפקידים שיוחדו לו בחוק יסוד: הממשלה. בעבר נקבע במפורש בחוק יסוד: נשיא המדינה כי הנשיא "יפעל לכינון הממשלה ויקבל את התפטרות הממשלה". כאשר נחקק חוק הבחירה הישירה, שיושם לראשונה בשנת 1996, הושמטה סמכות זו מחוק היסוד. כאשר שונתה מחדש שיטת הבחירות, העדיף המחוקק להפנות לחוק יסוד: הממשלה, שבו הסדרים מפורטים יותר לגבי הליך הרכבת הממשלה והתפטרותה. כך או כך, סמכות הנשיא היא פורמלית בעיקרה. הנוהג הוא שהנשיא מטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על מי שסיכוייו להרכיב ממשלה הם הגבוהים ביותר.
  • קבלת כתבי האמנה מנציגים דיפלומטיים של מדינות זרות והאמנת נציגיה הדיפלומטיים של ישראל.
  • מינוי שופטים. לנשיא אין שיקול דעת בעניין, ועליו למנות את השופטים בהתאם להחלטת הוועדה למינוי שופטים, לפי חוק יסוד: השפיטה.

חנינות

הסמכות המהותית ביותר של נשיא המדינה היא סמכותו לחון עבריינים. בניגוד לסמכויותיו האחרות, לגבי חנינות מפעיל הנשיא שיקול דעת של ממש.

בתקופת המנדט הבריטי ניתנה סמכות החנינה לנציב העליון. בפקודת סדרי השלטון והמשפט עברה הסמכות לממשלה הזמנית, ועם חקיקתו של חוק המעבר, היא ניתנה לנשיא המדינה. חסינותו של הנשיא מגנה עליו מפני עתירות נגד החלטותיו באשר למתן חנינות, ועתירות כאלה מוגשות בדרך כלל נגד שר המשפטים.

בתיתו או בסרבו לתת חנינה, מתבסס הנשיא על המלצת שר המשפטים, לפי חוות דעת שניתנה על ידי מחלקת החנינות שבמשרדו, ובהתאם לחוק היסוד, החנינה טעונה חתימת קיום של שר המשפטים. הנשיא רשאי לסרב לתת חנינה אף אם משרד המשפטים המליץ לתיתה. המחוקק לא נתן את דעתו למקרה שבו שר המשפטים המליץ שלא לתת חנינה, והנשיא סבור שיש לתיתה בכל זאת, ושאלה זו הוכרעה בשנת 2010 בפרשת ניר זוהר,[5] בה נדונה עתירה נגד שרת המשפטים ציפי לבני, שסירבה לחתום חתימת קיום על החלטה של הנשיא משה קצב בדבר קציבת עונשו של אסיר בניגוד להמלצת מחלקת החנינות. דעת הרוב, שהובילה נשיאת בית המשפט, דורית ביניש, קבעה כי סמכות חתימת הקיום אף היא מאפשרת שיקול דעת, והיא נועדה לאפשר בקרה על החלטת הנשיא כחלק ממערכת האיזונים והבלמים של הפרדת הרשויות הנהוגה בישראל. עם זאת, סייגה ביניש את דבריה, וקבעה כי נוכח מעמדו של נשיא המדינה, "האפשרות העומדת לשר המשפטים לסרב לצרף את חתימת הקיום צריכה להישמר למקרים חריגים ויוצאי דופן. בדרך כלל יהיה זה רק כאשר השר משוכנע כי החלטת הנשיא הושפעה מ שיקולים זרים או שהיא ניתנה בחוסר תום לב או שנפל בה פגם מהותי היורד לשורש ההחלטה". כן קבעה כי אף שהדבר לא נאמר במפורש בחוק היסוד, מדובר ב מוסכמה חוקתית.

סעיף 11(ב) לחוק היסוד קובע כי "לנשיא המדינה נתונה הסמכות לחון עבריינים ולהקל בעונשים על ידי הפחתתם או המרתם". בעבר התעוררה מחלוקת בין שופטי בית המשפט העליון באשר להיקף סמכותו של נשיא המדינה. השופט אגרנט סבר כי סמכות החנינה של הנשיא רחבה, בדומה לסמכויותיהם של מלך בריטניה ושל נשיא ארצות הברית.[6] אגרנט נותר בודד בעמדתו זו, עד שהבהיר בפרשת מתאנה,[7] כי הדבר נובע מהדמיון המהותי בין הסמכויות, ולא משום שהנשיא הוא ממשיכו של הנציב העליון, ושסמכויותיו של האחרון זהות לסמכויותיו של המלך. באותו מקרה פסקו השופטים אגרנט, זילברג וכהן כי בסמכותו של הנשיא להקל בעונשים באמצעות המרתם. השופטים ברנזון ולנדוי, שנותרו בדעת מיעוט, סברו כי אין להרחיב כך את סמכותו של הנשיא. המחלוקת בין השופטים נפתרה עם חקיקתו של חוק היסוד, שבו נקבע במפורש כי בסמכותו של הנשיא לעשות כן.

עמדתו של אגרנט הביאה אותו למסקנה שבסמכות נשיא המדינה לחון עבריינים אף לפני הרשעתם.[8] עמדתו זו קיבלה משנה תוקף בפרשת מתאנה, ואף השופט ברנזון, שהיה בדעת מיעוט לגבי התוצאה הסופית של פסק הדין, הסכים עם אגרנט בעניין זה. פסיקה זו דומה לפרשנות המקובלת של חוקת ארצות הברית, לפיה בסמכותו של הנשיא לחון לפני ההרשעה, וכי אם אחת ממדינות ארצות הברית מעוניינת בהסדר אחר, עליה לקבוע זאת במפורש בחוקתה. היו שהסתייגו מהרחבה פרשנית זו של סמכות נשיא המדינה, מאחר שהסעיף משתמש במונח "עבריינים". היות שאדם נהנה מחזקת החפות כל עוד לא הורשע, הרי שכל עוד לא הורשע, אין לראות בו "עבריין", ולפיכך לא ניתן לחון אותו. המצדדים בהרחבת הסמכות טוענים כי אדם שמבקש חנינה מודה, למעשה, כי עבר עבירה, ולכן ניתן לראות בו עבריין.

בבג"ץ ברזילי[9] הורחבה סמכות הנשיא עוד יותר, משנקבע כי בסמכותו לחון אף את מי שטרם הועמד לדין. השאלה התעוררה לאחר שהנשיא הרצוג העניק חנינה לאנשי השב"כ שהיו מעורבים בפרשת קו 300. השופט ברק, שהיה בדעת מיעוט בעניין זה, סבר כי לא זו בלבד שאין בסמכותו של הנשיא לחון לפני העמדה לדין, אלא שאף לפני הרשעה אין בסמכותו לעשות כן.

לפי חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, דינה של חנינה כמחיקת הרשעה, אך אין בכוחה להשליך על הליכים אחרים. כך, למשל, נפסק במקרה שבו רישיונו של עורך דין נשלל עקב הרשעתו בפלילים, כי אין הכרח להשיבו לו עם מתן החנינה.[10] בבג"ץ אייזנברג[11] נדונה שאלת מינויו של יוסי גינוסר, מנחוני פרשת קו 300, למנכ"ל משרד הבינוי והשיכון. בפסק דינו קבע אהרן ברק כי "...תהא השפעתה הכללית של החנינה אשר תהא, אין בכוחה למנוע מהממשלה, העושה מינוי על-פי דין, מלהתחשב בעברו הפלילי של הנחון, לעניין אותו מינוי".

הנשיא יצחק בן צבי נואם בישיבת הפתיחה של הכנסת השלישית

תפקידים נוספים

סעיף 11(ג) לחוק היסוד הוא סעיף סל, הקובע כי הנשיא "ימלא כל תפקיד אחר ונתונה לו כל סמכות אחרת שיוחדו לו בחוק". בין החוקים המטילים על הנשיא תפקידים נוספים, ניתן למנות את חוק הכנסת, הקובע כי ישיבתה של כנסת חדשה תיפתח על ידי נשיא המדינה, וכן את החוק לעידוד טוהר המידות בשירות הציבור, התשנ"ב-1992, שקובע כי הנשיא רשאי להעניק תעודות הוקרה לחושפי שחיתויות במגזר הציבורי.