חוק ההסדרים | התפתחות חוק ההסדרים לאורך השנים

התפתחות חוק ההסדרים לאורך השנים

מספר החוקים ותיקוני החקיקה שנכללו בחוק ההסדרים בין השנים 1985–2012. מקור: פרויקט רגולציה וחקיקה פתוחה

חוק ההסדרים הראשון אושר בכנסת ה-11 בקיץ 1985, לאחר שהוגש ביוזמת ראש הממשלה שמעון פרס ושר האוצר יצחק מודעי, במסגרת תוכנית הייצוב הכלכלית של 1985. בתחילה, אישרה הממשלה את סעיפי החוק כתקנות שעת חירום, לאחר שאף היועץ המשפטי לממשלה יצחק זמיר קבע כי "הממשלה צריכה להיות משוכנעת שאנחנו בשעת חירום כלכלית ושעת חירום כלכלית מצדיקה תקנות שעת חירום. ואם הממשלה כך משוכנעת, הסמכות נתונה לה... אני באופן אישי סבור שהמשק נמצא לפני אסון כלכלי"[1].

בעוד שחוק ההסדרים הראשון עסק כולו בנושאים הקשורים בתקציב המדינה לשנת 1986, בהמשך, ובמיוחד לאחר נפילת ממשלת האחדות ב-1990, החלה הממשלה להכניס במסגרת הצעת החוק יוזמות שונות הקשורות בקידום מדיניותה, הכלכלית ושאינה כלכלית.

בשלהי 1994 משכה הממשלה את חוק ההסדרים במהלכה של הקריאה השנייה, שמא לא יעבור ללא הסתייגותם של חברי הכנסת אלי דיין ורפאל אדרי בקשר ל יום לימודים ארוך, והתקציב לאותה שנה אושר ללא חוק זה.

בשנים 2002 ו-חוק התוכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004). הצעות אלה נדונו במהלך השנה ובמנותק מתקציב המדינה.

בשנים 2006 ו-2009 חוקק חוק ההסדרים באמצע השנה, לאחר הקמת הממשלות בעקבות הבחירות לכנסת ה-17[2] וה-18, בהתאמה.

צמצום השימוש בחוק ההסדרים

מספר הסעיפים בהצעות חוק ההסדרים ובנוסחי החוקים הסופיים בין השנים 2003 ל-2009.

במהלך כהונתה של הכנסת ה-15 דנה ועדת חוקה, חוק ומשפט בהצעתו של חבר הכנסת לתיקון חוק יסוד: משק המדינה. לפי ההצעה, חוק הסדרים יהיה חייב לכלול רק נושאים הקשורים ישירות לתקציב, תוקף הוראותיו יוגבל לשנה אחת וסעיפים בו המתקנים חוקים קיימים יידונו בוועדה שבה נדונו אותם חוקים. ההצעה אושרה בקריאה ראשונה חרף התנגדות הממשלה, אך הכנסת התפזרה בטרם הסתיימו הדיונים בה, ובכנסת ה-16 היא לא קודמה עוד. הצעות חוק ברוח זו הוגשו מאז, אך אף אחת מהן לא קודמה.

בתחילת המאה ה-21 חלה התפתחות בהליך אישור חוק ההסדרים, שבאה למצוא איזון בין הרצון לאפשר לממשלה לקדם את מדיניותה הכלכלית, התקציבית והמשקית, לבין הצורך לקיים דיון רציני בשינויי החקיקה בכנסת. תהליך זה כולל סינון שעושה היועץ המשפטי לממשלה לנושאים שיועלו לדיון בישיבת הממשלה על התקציב.

בשנת 2006 פרסמה היועצת המשפטית לכנסת, נורית אלשטיין, חוות דעת[3] ובה הציעה מנגנונים לקביעת החלקים בחוק ההסדרים שיש להעביר למסלול חקיקה רגיל. לפי חוות הדעת, יש לבחון לגבי כל סעיף האם מתקיימת בינו לבין הצעת התקציב לאותה שנת כספים זיקה ישירה והכרחית בכפוף לתכליתו של החוק אותו הוא מתקן. בחינת הזיקה תיעשה באמצעות מבחני משנה משפטיים וכלכליים.

בשנה שבה הוצגה חוות הדעת, השימוש בה היה מוגבל יחסית, אך במהלך הדיונים בהצעת חוק ההסדרים של שנת 2008, נעשה בה שימוש נרחב יותר. הצעת חוק ההסדרים לשנה זו[4] הייתה, חרף הביקורת הציבורית, רחבה בהיקפה מקודמותיה. עם זאת, בניגוד לשנים קודמות, בשנה זו נאבקו יושבת ראש הכנסת דליה איציק ויו"ר ועדת הכנסת דוד טל ביוזמות האוצר, והצליחו להביא לקיצוץ משמעותי במספר הסעיפים שיידונו בסופו של דבר במסגרת הדיונים בהצעת החוק[5]. בסופו של דבר, מנה נוסח הצעת החוק שהונח על שולחן הכנסת לקריאה שנייה ושלישית 23 סעיפים בלבד[6], מתוך 136 סעיפים שאושרו בקריאה ראשונה. עם זאת, גם בחוק זה נכללו סעיפים שונים שאינם קשורים בתקציב, כגון הסעיף האוסר על קופות החולים להציע תרופות מצילות ומאריכות חיים במסגרת הביטוח המשלים.

בניגוד למגמת הצמצום, חוק ההסדרים לשנים 2009 ו-2010[7] הוא הגדול ביותר אי פעם. הצעת החוק השתרעה על פני כ-370 עמודים והכילה 268 סעיפים[8], מתוכם אושרו 185, מספר שלבדו גבוה יותר מכל הצעה שהוגשה אי פעם. בהצעת החוק נכלל גם פרק שאינו יוזמה של משרד האוצר. פרק זה, "שיפור זכויות עובדים", הוכנס להצעת החוק כתוצאה מהסכמות בין הממשלה לבין ההסתדרות.