חוק ההסדרים | הליך חקיקתו של חוק ההסדרים

הליך חקיקתו של חוק ההסדרים

הכנת הצעת החוק בממשלה

הכנת הצעת חוק ההסדרים בממשלה מתבצעת בהליך מקוצר לעומת הליכי החקיקה הרגילים. בטרם הכנת הצעת החוק, הממשלה מקבלת שורה של החלטות עקרוניות לגבי הנושאים שאותם היא מעוניינת לכלול בתוכה. לאחר מכן, משרד האוצר מגבש את נוסח הצעת החוק ומביא אותו לאישורה של ועדת שרים מיוחדת[11]. זאת, בניגוד לחקיקה ממשלתית רגילה, שבאה בדרך כלל ביוזמת המשרד הממונה על יישום החוק, ולאחר התייעצות עם יתר משרדי הממשלה מובאת לאישורה של ועדת השרים לענייני חקיקה. להליך החקיקה המקוצר בממשלה מספר השלכות, כמפורט להלן.

מבקר המדינה אליעזר גולדברג בחן בדו"ח שנתי 53ב[12], שהוגש בשנת 2003, את עבודת המטה של משרד האוצר לקראת הגשת הצעת חוק ההסדרים. המבקר מצא כי במקרים רבים משרד האוצר מביא הצעות החלטה רבות המאושרות כמקשה אחת, ולעיתים ללא כל התייעצות עם המשרד הממשלתי הנוגע בדבר. הוא אף מצטט פנייה של היועץ המשפטי לממשלה, אליקים רובינשטיין, לשר האוצר, שבה הלין על כך ש"אישור הממשלה ניתן במסגרת דיוני התקציב, בשעה שעשרות רבות של הצעות החלטה מובאות בפני שרי הממשלה בעת ובעונה אחת. הצעות ההחלטה מופצות לשרים ימים ספורים בלבד לפני ישיבת הממשלה... ככל הנראה, לא רק מתוך אילוץ (אף כי אין חולק על כך שאנשי האוצר מקדישים עבודה רבה, תוך לחץ זמן, להכנת ההצעות), אלא כתוצאה ממדיניות לפיה אין זה רצוי שהצעות ההחלטה יגיעו לידי השרים ויועציהם יותר מימים אחדים לפני הדיון...".

חברת הכנסת שלי יחימוביץ' ועוזרה הפרלמנטרי עמית בן צור מתחו אף הם ביקורת על הליך אישור הצעת החוק בממשלה:

שורש הרע והבסיס החוקי (לכאורה) לחוק ההסדרים מתרחש עוד קודם שנכתב החוק, כאשר הממשלה מאשרת בתוך כמה שעות מאות רבות של הצעות "מחליטים", כפי שעשתה השנה באוגוסט. תהליך ההצבעה הוא חפוז, היסטרי, רצוף לחץ ואיומים, ובעיקר לוקה בחוסר אחריות מחפיר כיוון שהשרים סובלים מבורות קשה, ואינם יודעים ואינם מסוגלים לדעת על מה הם מצביעים. לאמיתו של דבר הכנסת זוכה לחסד שהשרים לא זוכים לו: לח"כים יש כמה חודשים ללמוד את החוק. לשרים היו חמישה ימים בלבד.

(הקישור אינו פעיל, 27 בפברואר 2017)

העובדה שאת הצעת החוק יוזם משרד האוצר ולא המשרד הממשלתי הממונה על יישומו מביאה לעיתים לאבסורד – אף נציגי הממשלה עצמם מביעים את התנגדותם לסעיפים שונים בהצעת החוק. דוגמה למקרה כזה ניתן למצוא בדיון שקיימה ועדת הפנים והגנת הסביבה בסעיף בחוק ההסדרים לשנת 2007, שעסק בעובדים זרים בתחום הסיעוד. נציג משרד הפנים, שנכח בדיון, טען כי משרד האוצר הציע את ההצעה שלא על דעתו של משרד הפנים, וכי הדבר נודע רק במקרה[13].

הדיונים בוועדות הכנסת

עד 1998 נדונו כל סעיפי חוק ההסדרים בוועדת הכספים. לקביעת הוועדות שדנות בסעיפיה השונים של הצעת חוק ההסדרים משמעות מכרעת. כבר בשנת 1987 הביעה חברת הכנסת אורה נמיר את מורת רוחה מכך שסעיף בחוק ההסדרים המתקן את חוק הביטוח הלאומי הועבר לדיון בוועדת הכספים, וציינה כי

חוק הביטוח הלאומי, על-פי תקנון הכנסת, שייך רק לוועדת העבודה והרווחה. יתירה מזאת, לא בתמימות חוק זה הועבר לכאן ורוצה להיות מועבר כמקשה אחת לוועדת הכספים. נאמר לנו בוועדת העבודה והרווחה, שנקעה נפשו של משרד האוצר מהוויכוחים עם ועדת העבודה והרווחה בנושא של חקיקה הקשורה לביטוח הלאומי... הדבר נאמר לי על ידי אנשים מאוד בכירים במשרד האוצר, שעם ועדת הכספים ועם יו"ר ועדת הכספים הרבה יותר קל להם לסגור עסקות ולגמור עניין

פרוטוקול ועדת הכנסת מיום 29 בינואר 1987

בשנת 1998 נתן היועץ המשפטי לכנסת, צבי ענבר, חוות דעת לפיה בסמכותה של ועדת הכנסת לחלק את הצעת החוק בין ועדות שונות. מאז, מקובל שוועדת הכנסת מפזרת פרקים שונים מתוך חוק ההסדרים בין ועדות הכנסת הרלוונטיות, כך שבניגוד לעבר לא כל הדיון מתקיים בוועדת הכספים. עם זאת, תיקון אמיתי לבעיה שהעלתה חברת הכנסת נמיר לא הובא. במקומות שבהם הממשלה סבורה כי יושב ראש של ועדה פלונית עלול שלא לקדם סעיפים בהצעת החוק שהועברו אליה, היא תשתמש ברוב הקואליציוני שיש לה בוועדת הכנסת על מנת להעביר את הדיונים לוועדת הכספים, הנוחה לה יותר.

הצעת החוק של חבר הכנסת חיים כץ, שהוזכרה לעיל, הייתה אמורה להביא לכך שסעיפי חוק ההסדרים יידונו בוועדה שבה נדונו החוקים אליהם הם מתייחסים, אך כאמור, הצעת חוק זו לא קודמה.

במהלך הדיונים בוועדות, חלק מסעיפי הצעת החוק יורדים מסדר היום ואינם מופיעים בסופו של דבר בנוסח הסופי של החוק. בחלק מהמקרים, הדבר נעשה כתוצאה ממהלך הדיונים בוועדות, אך במקרים רבים מדובר בפשרות פוליטיות שמושגות מחוץ לכתלי הוועדות, לעיתים עוד בטרם החלו הדיונים. במקרים רבים, כתוצאה מפשרות אלה, הוועדות מלכתחילה לא דנות בסעיפים מסוימים. נוהג זה של משא ומתן, גורם לכך שהאוצר נוהג להכניס בהצעות החוק סעיפים רבים שאין לו כל כוונה להביא לחקיקתם, והם נועדו רק כדי שניתן יהיה לשאת ולתת עליהם, ולהותיר בנוסח הסופי של החוק את הסעיפים שחשובים לו באמת. הסעיפים שמוכנסים להצעת החוק על מנת שניתן יהיה להוציאם מכונים "עזים". עדות לנוהג זה ניתן למצוא בדבריו של בכיר במשרד האוצר: "זה נכון שבוועדת הכספים ובמליאה כמה מהדברים נופלים, אבל בדיוק בגלל זה כבר בהתחלה חוק ההסדרים מלא ברפורמות – גם כאלה שאין כל כוונה להעביר"[9].

הדיון במליאה בקריאה שנייה ושלישית

עניין נוסף המאפיין את חוק ההסדרים הוא הדיון הממושך במליאת הכנסת לקראת ההצבעה בקריאה שנייה ושלישית.

לאחר שחברי האופוזיציה לא הצליחו לסכל את הצעת חוק ההסדרים בדיוני הוועדות, הם מנסים להתיש את הממשלה באמצעות פיליבסטר במליאת הכנסת. הפיליבסטר מתבצע בשתי דרכים. הדרך האחת היא באמצעות הגשת הסתייגויות, שכל אחת מהן מזכה את המגיש אותה, על פי תקנון הכנסת, ב-5 דקות דיבור לשם נימוקן. מאחר שמדובר בהצעת חוק ארוכה, אין זה מסובך מבחינה טכנית להגיש הסתייגויות רבות. חלק מההסתייגויות נועדו לקנטר את הממשלה ולמחות נגד השימוש במנגנון חוק ההסדרים. דוגמה לכך ניתן למצוא בהסתייגויות שהגישה סיעת מרצ לחוק ההסדרים של שנת 2005. חברי הסיעה הציעו להחליף את שם החוק ל"מן הגורן ומן היקב – אוסף חוקים למדיניות הממשלה לשנת 2005" ולהחליף את נוסח סעיף מטרת החוק בנוסח הבא: "חוק זה בא לבטל הוראות בחוקים שונים, במטרה להשיג את יעדי התקציב במסגרת התוכנית הכלכלית לשנת הכספים 2005, והכל לשם השגת כל מה שרוצים ולא יכולים להעביר בדרך מוסדרת וראויה". הדרך השנייה שבה משתמשים חברי האופוזיציה לקיום פיליבסטר היא הגשת בקשה להצבעה שמית על כל הסתייגות. די בדרישה של 20 חברי כנסת כדי לקיים הצבעה כזו.

האופוזיציה לא מניחה שבאמצעות הפיליבסטר תצליח להפיל את הצעת החוק, אך היא משתמשת בו ככלי פרלמנטרי שיכול להשיג עבורה ניצחונות קטנים. ב-2002, למשל, הודיעה האופוזיציה כי תוותר על דרישתה להצבעה שמית אם ראש הממשלה, אריאל שרון, ייפגש עם ראשי ארגוני הנכים. ב-2003 כמעט שהושג הסכם על משיכת כל ההסתייגויות בתמורה לביטול מס הבריאות על עקרות הבית. גם כשהאופוזיציה לא מגיעה להישגים, בהתנהלות המתישה של ההצבעות על התקציב, קורה, לעיתים, שהסתייגות מסוימת, הגם שאינה מהותית, מצליחה לעבור. עבור אופוזיציה חלשה, עצם המבוכה הנגרמת בכך לקואליציה יכולה להיחשב הישג.

בשנות ה-90 ובראשית העשור הראשון של המאה ה-21 נערכו פיליבסטרים ארוכים במיוחד בדיונים על חוק ההסדרים. חבר הכנסת מיכאל איתן מחזיק בשיא לעניין זה, לאחר שנאם במשך 10 שעות ו-7 דקות בשנת 1992. זהו הנאום הארוך ביותר שנישא אי פעם בכנסת. בשנת 2003 הגישה האופוזיציה כ-8,000 הסתייגויות.

הפרקטיקה הנוהגת בשנים האחרונות היא שוועדת הכנסת מגבשת סדרי דיון המקובלים הן על האופוזיציה והן על הקואליציה, בהתאם לסמכותה לפי סעיף 131 לתקנון הכנסת. הסדרים אלה מבטלים, למעשה, את האפשרות לנהל פיליבסטר במליאה.

השוואה לחקיקה רגילה

הליך החקיקה של חוק ההסדרים שונה מהליכי החקיקה הרגילים במספר פרמטרים, כמפורט להלן:

חוק רגיל חוק ההסדרים
יוזם החוק הצעת חוק ממשלתית), המשרד הממשלתי הממונה על יישום החוק. משרד האוצר
ההליך בממשלה המשרד שיזם את החוק מגיש תזכיר לעיון יתר משרדי הממשלה. אלה מעבירים את הערותיהם ואת השגותיהם, ולבסוף ועדת השרים לענייני חקיקה מאשרת את הנוסח שמונח על שולחן הכנסת לקריאה הראשונה. הממשלה מאשרת עקרונות כלליים של מדיניותה לשנת הכספים הבאה, ומשרד האוצר מגבש על פיהם את הצעת החוק, ומביא אותה לאישורה של ועדת שרים מיוחדת בראשות שר המשפטים.
הנושאים בהצעת החוק נושא אחד או מספר נושאים הקשורים זה בזה. מספר רב של נושאים.
הוועדה הדנה בחוק הוועדה שהנושא מצוי בתחום אחריותה לפי תקנון הכנסת. עד 1998 נדון רק בוועדת הכספים. מאותה שנה, ועדת הכנסת מחלקת את הצעת החוק בין הוועדות השונות. מרבית הסעיפים עדיין מועברים לוועדת הכספים, אף אם הם אינם בתחומי אחריותה.
משך הדיונים בוועדות הכנסת ככל שנדרש, בהתאם לסמכותו של יושב ראש הוועדה לקבוע את סדר יומה ואת משך הדיונים. מוגבל למועד אישורו של תקציב המדינה. בדרך כלל מונחת הצעת חוק ההסדרים במהלך חודש אוקטובר, ועל הכנסת לאשרה עד ה-31 בדצמבר. לפי חוק יסוד: הכנסת, ניתן לאשר את תקציב המדינה עד ה-31 במרץ, בטרם הדבר יחייב את פיזור הכנסת.