החקיקה בישראל | שלבי חקיקה פרה-פרלמנטריים

שלבי חקיקה פרה-פרלמנטריים

פעמים רבות קודמים להנחתה של הצעת חוק על שולחן הכנסת צעדים מקדימים, ובפרט מינוי ועדה ציבורית ותזכירי הצעות חוק. בעת פרסומם מאפשרים פרסומים אלה לציבור להיערך לקראת חקיקה הצפויה ולהשפיע עליה (אף שאין זה ייעודם העיקרי). מאוחר יותר משמשים מקורות אלה גם ללימוד מטרת החקיקה, ככלי עזר לפרשנותה.

דיאלוג עם הרשות השופטת

הרשות השופטת עוסקת בפרשנות החוק ובדרכי מימושו. לעיתים נתקלת הרשות השופטת בבעיה בחוק: החוק אינו נותן מענה לסוגיה שראוי לתת לה מענה בחוק, התוצאה המתקבלת מציות לחוק אינה סבירה וכדומה. במקרים כאלה מציין בית המשפט את הבעיה שנתקל בה, וממליץ למצוא לה פתרון. לעיתים המחוקק מממש המלצה זו, והופך אותה להצעת חוק. דוגמה: בפסק דין[3] של בית המשפט העליון ציין השופט אליקים רובינשטיין ביחס לחוק כי "המצב שנוצר אינו ראוי ואינו צודק", ואף שפסק בהתאם להוראות החוק, ציין "זו מסקנה משפטית, שאינה גורעת מן האמור באשר לצורך בתיקון המצב". הממשלה קיבלה את המלצתו של השופט רובינשטיין, והגישה לכנסת הצעת חוק שבאה לתקן את הטעון תיקון[4].

במקרים אחרים מגיע בית המשפט לתוצאה שהוא שלם עמה, אך הממשלה אינה מרוצה מתוצאה זו, ומגישה לכנסת הצעת חוק שבאה לשנות את המצב החוקי, כך שבמקרים נוספים שיוגשו לבית המשפט, תהיה התוצאה שונה (כאשר צעד כזה בא בעקבות פסיקה של בג"ץ, הוא מכונה "עוקף בג"ץ"). דוגמה: בוויכוח שבין בנק יהב לרשות המיסים קיבל בית המשפט המחוזי בירושלים את עמדתו של בנק יהב, וקבע כי יש להכיר בהוצאות שהוציא הבנק למימון השכלה גבוהה לעובדיו[5]. בעקבות תוצאה זו הגישה הממשלה הצעת חוק שבעקבותיה תוקנה פקודת מס הכנסה ונקבע בה במפורש כי לא יותרו ניכויים בשל הוצאות לרכישת השכלה אקדמית[6]. לעיתים רחוקות פוסל בית המשפט, במסגרת הביקורת השיפוטית, סעיף בחוק. מצב זה מחייב תיקון של הסעיף שנפסל, באמצעות חקיקה, אם באמצעות ביטולו ואם באמצעות החלפתו בחקיקה שלא תיפסל.

ועדות ציבוריות

פעמים לא מעטות נובעים צעדי חקיקה רחבי היקף מדו"ח של ועדה ציבורית שהוקמה לליבון נושא מסוים. בפרט מקובלת הקמתה של ועדה ציבורית כבסיס לשינוי מהותי בחוקי המיסים (שינוי שמתעורר בו צורך מדי שנים אחדות). עם ועדות אלה נמנות, בין היתר, ועדת בן-שחר, או בשמה הרשמי "הוועדה לרפורמה במיסים", שהמלצותיה היוו בסיס לתיקון מס' 22 לפקודת מס הכנסה[7]. השפעה רבה הייתה גם לוועדה הציבורית לבדיקת מערכת המיסים בישראל ("ועדת אשר"), שבעקבות המלצותיה הוטל מס ערך מוסף. חוק דחיית שירות לתלמידי ישיבות שתורתם אומנותם, התשס"ב-2002, מזוהה כל כך עם הוועדה שבעקבותיה נחקק, ועדת טל, עד כי כינויו הרווח הוא "חוק טל".

תזכיר חוק

תזכירי חוק מופצים על ידי משרדי הממשלה היוזמים הצעת חוק. זה שלב מקדמי לפני פרסום הצעת החוק באופן רשמי בקובץ "הצעות חוק הממשלה" (לעיתים זמן רב קודם לכך). התזכיר כולל טיוטה ראשונה של הצעת החוק, בתוספת דברי הסבר מפורטים אודות מטרותיה של החקיקה המוצעת, והוא נועד לדיון ראשוני בהצעת החוק, במסגרת הממשלה, משרדיה וגורמים המייעצים לה. דרך אתר התזכירים מופצים התזכירים לכלל הציבור אשר נרשם לאתר, ויכול לקבל באופן אוטומטי את כל התזכירים או להירשם לקבלת התזכירים של משרד אחד בלבד או יותר, לפי רצונו.

התזכירים נשלחים גם לנשיא בית המשפט העליון, לדיקני הפקולטות למשפטים ולגורמים שיש לחוק המוצע השפעה עליהם[8].

החל מ-1 בספטמבר 2010 תזכירי חוק מוצגים בקשרי ממשל", אתר תזכירי החוק של הממשלה, והציבור מוזמן להגיב עליהם באמצעות האתר.

הצעת חוק ממשלתית

חוברת בקובץ "הצעות חוק"

אחרי קבלת הערות לתזכיר חוק, או במסגרת יוזמת חקיקה שהחלה ללא תזכיר חוק, מכין המשרד הממשלתי טיוטת חוק ומביא אותה לדיון בוועדת השרים לענייני חקיקה, שדנה בזה בשם הממשלה. אחרי אישור ועדת השרים, מתפרסמת הצעת החוק בקובץ "הצעות חוק - הממשלה" והיא מונחת על שולחן הכנסת.

הצעת חוק מסוג זה מכונה "הצעת חוק ממשלתית". הממשלה רשאית למשוך את הצעתה עד לפני ההצבעה בקריאה השלישית, אך לא תוכל להעלות הצעה דומה באותו מושב הכנסת אלא באישור ועדת הכנסת.

הצעת חוק פרטית

חבר כנסת שאינו שר או סגן שר, או קבוצת חברי כנסת רשאים להגיש הצעת חוק מטעמם. קיימות מספר הגבלות על הצעות חוק אלו וההליכים בכנסת לאישורן. מספר החוקים שרשאי חבר הכנסת להציע מוגבל. הנחת הצעת חוק פרטית לפני הכנסת טעונה אישור של נשיאות הכנסת (מורכבת מיושב ראש הכנסת וסגניו), והם רשאים למנוע העלאת הצעה "גזענית במהותה", או כזו השוללת את מהותה של מדינת ישראל כמדינת העם היהודי. בניגוד להצעת חוק ממשלתית, ניתן למשוך הצעה חוק פרטית רק עד סיום מועד הדיון בוועדה שלאחר הקריאה הראשונה.

לאורך השנים, גדל באופן משמעותי מספר הצעות החוק הפרטיות, הן כמותית והן באופן יחסי. אם בכנסת השלישית הוגשו 47 הצעות חוק פרטיות, ו-18 מהן אושרו כחוקים, הרי שבכנסת ה-15 הוגשו 4,012 הצעות חוק פרטיות, מתוכן אושרו 194. באחוזים, זינק אחוז החוקים שמקורם בהצעות פרטיות מ-6% בכנסת השלישית ל-53% בכנסת ה-15. עם זאת, שיעור הצעות החוק הפרטיות שמוגשות ולא מקודמות עולה בהתמדה. בכנסת השלישית, 38% מהצעות החוק הפרטיות שהוגשו אושרו גם בקריאה שנייה ושלישית. בכנסת ה-15, רק 5% מהצעות החוק הגיעו לכדי השלמת החקיקה. סך כל הצעות החוק הפרטיות שהונחו על שולחן הכנסת בעשור שבין 2002–2011 הוא 12,725[9].

על פי בקשתם של חברי הכנסת שיזמו הצעת חוק פרטית היא מובאת לאישורה של ועדת השרים לחקיקה, בסמוך למועד הבאתה לדיון מוקדם במליאת הכנסת. כדי שוועדת השרים תספיק לגבש את עמדתה, קובע תקנון הכנסת כי הדיון המוקדם יתקיים לכל הפחות 45 ימים לאחר הנחת הצעת החוק על שולחן הכנסת, אלא אם כן הסכימה הממשלה להקדים את הדיון, או שוועדת הכנסת קבעה אחרת. ועדת השרים יכולה להחליט לתמוך בהצעת חוק פרטית, להתנגד לה, או לתמוך בה בתנאי שייערכו בה שינויים שונים או בתנאי שהנוסח יתואם עם משרדי הממשלה הנוגעים בדבר.

הצעת חוק מטעם ועדות הכנסת

ועדות הכנסת רשאיות להגיש אך ורק הצעות חוק בנושאים הקשורים לכנסת ולמבקר המדינה וכן הצעות לחקיקת חוקי יסוד או לתיקונם. הצעות אלה מגובשות בוועדת הכנסת הרלוונטית לקראת הכנתן לקריאה ראשונה, ולאחר מכן הליך חקיקתן דומה להליך החקיקה של הצעות החוק הממשלתיות והפרטיות.